Interpretación de la implementación de la gestión de licencias de exportación para productos de acero en China y análisis de su impacto futuro en el mercado

Introducción: El 12 de diciembre de 2025, el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas emitieron conjuntamente el Anuncio n.º 79, en el que se decidió ajustar el «Catálogo de Mercancías Sujetas a la Gestión de Licencias de Exportación (2025)» e incluir ciertos productos de acero en el ámbito de la gestión de licencias de exportación. La introducción de esta política marca una nueva etapa en la gestión de las exportaciones de acero de China, 16 años después de la cancelación de la gestión de licencias de exportación de acero el 1 de enero de 2009.

Actualmente, la industria siderúrgica china se enfrenta a una presión de transformación sin precedentes. De enero a noviembre de 2025, las exportaciones de acero de China alcanzaron los 107,7 millones de toneladas, un aumento interanual del 6,7 %. Se espera que las exportaciones anuales alcancen los 115 millones de toneladas, superando el máximo histórico de 112 millones de toneladas de 2015. Por otro lado, el proteccionismo comercial global continúa intensificándose. Desde 2024, la industria siderúrgica china ha enfrentado más de cincuenta casos antidumping, con un número récord de estos casos. En este contexto, la reintroducción de la gestión de licencias de exportación para ciertos productos siderúrgicos sirve como respuesta práctica a los cambios en el entorno comercial internacional y como una opción estratégica para promover la transformación ecológica y baja en carbono de la industria siderúrgica y optimizar su estructura exportadora.

I. Antecedentes de la política y lógica de formulación
1. Estado actual y desafíos de las exportaciones de acero de China
Las exportaciones de acero de China en 2025 mostraron un crecimiento significativo. En términos de volumen, las exportaciones de enero a noviembre alcanzaron los 107,7 millones de toneladas, un aumento interanual del 6,7 %. Solo en noviembre, las exportaciones alcanzaron los 9,98 millones de toneladas, un 7,6 % más que en el mismo período del año anterior. Según las previsiones de Mysteel, se espera que las exportaciones totales de acero para 2025 alcancen alrededor de los 115 millones de toneladas, un aumento interanual de aproximadamente el 6 %, superando el máximo histórico de 112 millones de toneladas de 2015.

Ante las barreras comerciales en los mercados tradicionales, la estructura de las exportaciones de acero de China está experimentando profundos cambios. La principal estrategia de las empresas para afrontar esta situación se ha basado en el "cambio geográfico del mercado + sustitución de productos": las exportaciones a África y Latinoamérica aumentaron en 3,17 millones de toneladas y 1,94 millones de toneladas interanuales, respectivamente, contribuyendo con un 43% y un 26% al incremento de las exportaciones. Los productos largos contribuyeron con un 54% al incremento de las exportaciones, mientras que las exportaciones de chapas planas pasaron a frenarlo en un 4%. Si bien este ajuste estructural mantiene el crecimiento de las exportaciones a corto plazo, también expone problemas como el bajo valor añadido de los productos y la alta concentración del mercado.

2. Revisión de la evolución histórica de la política
La gestión de las licencias de exportación de acero en China ha experimentado una evolución de "implementación-cancelación-reimplementación", lo que refleja las orientaciones políticas y los entornos cambiantes del mercado en diferentes períodos.

El 20 de mayo de 2007, el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas emitieron el Comunicado n.º 41, que implementaba la gestión de licencias de exportación para productos de acero bajo 83 códigos aduaneros, abarcando variedades importantes como bobinas laminadas en caliente, bobinas laminadas en frío y alambrón laminado en caliente. Esta política se originó en el acelerado crecimiento de las exportaciones de acero de China en 2007, y el Estado intentó frenar las exportaciones y asegurar el suministro interno mediante la gestión de licencias. La política estipulaba la gestión de "una licencia por lote", con una validez de tres meses, aplicable únicamente a las exportaciones comerciales generales.

El 1 de enero de 2009, en el contexto de la crisis financiera mundial, el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas emitieron el Comunicado n.º 100, cancelando el sistema de gestión de licencias de exportación para el acero y sus productos. Este cambio de política reflejó una orientación hacia el mantenimiento del crecimiento y el fomento de las exportaciones, con el fin de ayudar a las empresas siderúrgicas a afrontar la contracción de la demanda del mercado internacional.

2019 fue un año crucial para la optimización de políticas. El Ministerio de Comercio emitió la Orden n.° 1, que revisó las "Medidas para la Gestión de Licencias de Exportación de Mercancías", eliminando el requisito de "certificados de participación emitidos por organizadores de ferias económicas y comerciales en el extranjero". A partir del 18 de marzo, las empresas ya no estaban obligadas a presentar comprobantes de participación en ferias en el extranjero ni el Registro de Operadores de Comercio Exterior al solicitar licencias de exportación, lo que simplificó significativamente el proceso. El 31 de diciembre, el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas emitieron el Comunicado n.° 64, implementando la solicitud electrónica de licencias de exportación y los procedimientos de despacho a nivel nacional para mercancías sujetas a gestión restringida de exportaciones a partir del 1 de enero de 2020.

De esta evolución histórica se desprende que la política de gestión de licencias de exportación de acero presenta claras características de ajuste anticíclico: se implementa para frenar las exportaciones cuando el crecimiento es demasiado rápido y se cancela para promoverlas cuando se intensifica la presión económica a la baja. La reintroducción de la gestión de licencias de exportación para ciertos productos de acero en 2025 continúa esta lógica política, a la vez que le otorga una nueva relevancia contemporánea.

3. Conexión con los objetivos de "carbono dual" y la modernización industrial
En el contexto de los objetivos de "carbono dual" y la modernización industrial, este ajuste de política reviste una mayor importancia estratégica. La industria siderúrgica, como importante emisor de carbono, representa aproximadamente el 15 % de las emisiones nacionales de carbono. 2025 es el primer año en que la industria siderúrgica se incluye en el mercado nacional de comercio de emisiones de carbono. Según el plan, más del 80 % de la capacidad nacional de producción de acero completará la transformación a emisiones ultrabajas para finales de 2025, y el objetivo de que la proporción de acero para hornos eléctricos aumente del 10 % actual al 15 %.

La implementación del Mecanismo de Ajuste Fronterizo de Carbono (CBAM) de la UE plantea un nuevo desafío para las exportaciones de acero de China. El CBAM aplicará formalmente aranceles al carbono a partir de enero de 2026, obligando a los importadores a adquirir certificados electrónicos vinculados a los precios del mercado de carbono de la UE. Este mecanismo obliga a las empresas siderúrgicas chinas a acelerar la transformación ecológica. Algunas empresas nacionales han comenzado a exportar productos de acero ecológico, obteniendo Declaraciones Ambientales de Producto (DAP) mediante la verificación integral del carbono, logrando una reducción de carbono del 50 % por tonelada de acero.

El "Plan de Trabajo para el Crecimiento Constante de la Industria Siderúrgica (2025-2026)" propone explícitamente fortalecer la gestión de las exportaciones de productos siderúrgicos y optimizar la estructura de exportación. La orientación política está cambiando del simple control de volumen a la optimización estructural, orientando a las empresas a reducir las exportaciones de productos de bajo valor añadido y alto consumo energético y a aumentar las exportaciones de productos de alta tecnología y alto valor añadido mediante la gestión de licencias de exportación. Esta transformación se alinea con múltiples necesidades estratégicas: alcanzar los objetivos de "carbono dual", modernizar la industria y abordar las barreras comerciales internacionales.

II. Interpretación del contenido de la póliza
1. Análisis del Catálogo de Productos de Acero Cubiertos
Según el anexo del anuncio, los productos de acero incluidos en la gestión de licencias de exportación esta vez cubren 268 códigos de productos aduaneros, abarcando toda la cadena industrial desde las materias primas hasta los productos terminados.

• Las materias primas y productos primarios (códigos 1-25) incluyen: arrabio no aleado (dividido en dos categorías según su contenido de fósforo), productos de hierro de reducción directa, productos de hierro esponjado, materias primas de acero reciclado, chatarra de hierro fundido, chatarra de acero inoxidable, chatarra de acero aleado, polvos de hierro y acero, lingotes de hierro y acero no aleado, etc. Cabe destacar que los productos con los códigos 7, 14 y 16 deben cumplir con la norma nacional GB/T 39733-2020 "Materias primas de acero reciclado", implementada a partir del 1 de enero de 2021, que clasifica las materias primas de acero reciclado en 7 categorías principales y 12 grados.

• Las palanquillas de acero (códigos 26-32) incluyen principalmente: palanquillas de sección transversal cuadrada, desbastes planos de colada continua, palanquillas redondas de colada continua para ruedas, palanquillas con un contenido de carbono ≥ 0,25 %, etc. La inclusión de estos productos refleja la atención prestada por las políticas al aumento de las exportaciones de palanquilla. Los datos muestran que las exportaciones de palanquilla en el primer cuatrimestre de 2025 ya superaron el total de 2023.

• Los productos laminados en caliente (códigos 33-56) incluyen: bobinas laminadas en caliente, bobinas decapadas, varias bobinas laminadas en caliente y no bobinas con especificaciones de espesor de menos de 1,5 mm a más de 10 mm, etc. Estos productos representan alrededor del 8% del total incluido, lo que indica un enfoque en las exportaciones de placas laminadas en caliente.

• Los productos laminados en frío (Códigos 57-71) incluyen diversas bobinas y productos laminados en frío con espesores que van desde menos de 0,3 mm hasta más de 3 mm, y otros productos laminados planos de hierro o acero no aleado. Los productos laminados en frío suelen tener un mayor valor añadido, pero su proceso de producción consume mucha energía. Su inclusión refleja el control del consumo energético y las emisiones de carbono.

• Los productos recubiertos (códigos 72-78) incluyen: productos laminados planos de acero sin alear estañados, con revestimiento de plomo y zinc, etc. Los productos recubiertos constituyen una variedad significativa de las exportaciones de acero de China. En los primeros nueve meses de 2025, las exportaciones de chapas recubiertas aumentaron un 17 % interanual, y los principales destinos de exportación, como Tailandia y Corea del Sur, están preparando nuevas rondas de medidas de protección comercial.

• Otros productos de acero (códigos 113-121, 260-268) incluyen: vigas en H, vigas en I, tubos sin costura de acero aleado para servicios de alta temperatura y presión, etc.

El análisis de la estructura del producto revela una característica de "enfoque en productos principales, permitiendo la inclusión de productos secundarios": incluye tanto productos de bajo valor añadido como palanquillas de acero como algunos productos de alta gama, pero no cubre todas las variedades de acero. Esta inclusión selectiva refleja un enfoque regulatorio preciso, cuyo objetivo es optimizar la estructura de exportación mediante la gestión de licencias, en lugar de simples restricciones de volumen.

2. Conexión con el Anuncio No. 65 de 2024
El Anuncio n.° 79 establece claramente: «Los demás asuntos no especificados se gestionarán de conformidad con el Anuncio n.° 65 de 2024, emitido por el Ministerio de Comercio y la Administración General de Aduanas». El Anuncio n.° 65 publicó el «Catálogo de Mercancías Sujetas a la Gestión de Licencias de Exportación (2025)», que contiene 43 tipos de mercancías de exportación sujetas a la gestión de licencias.

La conexión entre ambos anuncios se refleja en:

• Marco de Continuidad de Gestión: El Anuncio No. 79 es un ajuste y complemento al catálogo del Anuncio No. 65, no una nueva política independiente.

• Coherencia de los principios de gestión: Se siguen implementando los sistemas de “una licencia por lote” y “no una licencia por lote”.

• Aplicabilidad a los modos comerciales: Para la exportación de productos de acero incluidos a través del comercio de procesamiento, se solicitarán licencias de exportación con base en documentos de cuotas y contratos de exportación; para la exportación a través del comercio fronterizo en pequeña escala, serán emitidas por autoridades comerciales a nivel provincial de acuerdo con las cuotas y requisitos emitidos por el Ministerio de Comercio.

Este mecanismo de vinculación garantiza la continuidad y estabilidad de las políticas, permitiendo a las empresas adaptarse a los nuevos requisitos dentro del marco de gestión existente.

III. Análisis del impacto potencial del mercado
1. Impacto a corto plazo

• Algunas empresas podrían pasar de la exportación a las ventas nacionales. Simultáneamente, acelerarán la liquidación de inventario para evitar mayores costos de cumplimiento tras la entrada en vigor de la nueva política.

• Las empresas acelerarán su transición hacia productos de alto valor añadido. Las grandes empresas nacionales, aprovechando las ventajas tecnológicas, se centrarán en el desarrollo de exportaciones de productos de alto valor añadido. Las acerías de proceso corto en las principales provincias productoras de acero, como Fujian y Jiangsu, se enfrentan a una mayor presión debido a su estructura monoproducto y su bajo valor añadido.

• A partir del 15 de diciembre, las empresas pueden solicitar licencias para 2026, lo que impulsa a algunas a realizar trámites anticipados para adaptarse al cambio de política.

2. Impacto estructural de mediano a largo plazo
A largo plazo, la gestión de las licencias de exportación tendrá impactos estructurales y profundos en las exportaciones de acero de China.

• Impacto en la estructura de los productos de exportación: Las exportaciones de productos de bajo valor añadido se verán limitadas. Productos como las palanquillas de acero y las bobinas laminadas en caliente verán reducida su competitividad exportadora debido al aumento de los costos derivados de la solicitud de licencias. La política obligará a las empresas a aumentar la inversión en I+D y a desarrollar productos de acero de alta gama. Se prevé que la proporción de exportaciones de chapa de alta gama aumente del 37 % en 2025 al 45 % en 2030. Asimismo, la solicitud de licencias exige certificados de inspección de calidad, lo que incentiva a las empresas a establecer sistemas integrales de gestión de calidad y a elevar los estándares de calidad de sus productos.

3. Impacto en la distribución del mercado de exportación

• Las exportaciones a mercados tradicionales como el Sudeste Asiático y la UE podrían disminuir debido al doble efecto de la gestión de licencias y las barreras comerciales. En el futuro, es probable que las empresas exportadoras aceleren la exploración de mercados emergentes en África, América Latina, Oriente Medio y otras regiones de la Franja y la Ruta.

• Las grandes empresas mejorarán aún más su cuota de mercado a nivel internacional, aprovechando las ventajas de la marca y el canal.

IV. Resumen
El Anuncio n.° 79 de 2025, que restablece la gestión de licencias de exportación para ciertos productos siderúrgicos, constituye una política regulatoria precisa con características de ajuste anticíclico y características contemporáneas. Su núcleo no es la restricción de volumen, sino que, mediante la inclusión diferenciada de 268 códigos aduaneros de productos, busca abordar el dilema del "aumento de volumen con caída de precios" y la presión de las fricciones comerciales, guiando a la industria desde la expansión de escala hacia la mejora de la calidad y la eficiencia.

A corto plazo, las empresas centradas en productos de bajo valor añadido podrían enfrentarse a ajustes graduales, como la transición a las ventas nacionales y la liquidación de inventarios. A medio y largo plazo, la política impulsará tres importantes transformaciones estructurales: se limitarán las exportaciones de productos de alto consumo energético y bajo valor añadido, y la proporción de acero ecológico de alta gama aumentará gradualmente (se prevé que la cuota de exportación de chapa de alta gama alcance el 45 % para 2030); la expansión del mercado se orientará hacia mercados emergentes como África y América Latina, reduciendo la dependencia de los mercados tradicionales; y se reconfigurará el panorama competitivo del sector, destacando las ventajas de las grandes empresas.

La política no solo se vincula con los marcos de gestión anteriores para garantizar la estabilidad, sino que también se alinea estrechamente con los objetivos de "carbono dual" y la modernización industrial, impulsando a las empresas hacia una transformación verde para abordar barreras comerciales ecológicas como el CBAM. En el futuro, las empresas deberán adaptarse activamente a los requisitos de cumplimiento y acelerar la innovación y la transformación. La industria creará un círculo virtuoso de "optimización de las exportaciones, modernización industrial y desarrollo verde", sentando una base sólida para el desarrollo de alta calidad de la industria siderúrgica.