Interprétation de la mise en œuvre par la Chine du système de gestion des licences d'exportation de produits sidérurgiques et analyse de son impact futur sur le marché

Introduction : Le 12 décembre 2025, le ministère du Commerce et l'Administration générale des douanes ont publié conjointement l'avis n° 79, décidant de modifier le « Catalogue des marchandises soumises à la gestion des licences d'exportation (2025) » et d'y inclure certains produits sidérurgiques. L'introduction de cette mesure marque une nouvelle étape dans la gestion des exportations d'acier de la Chine, intervenant seize ans après la suppression de la gestion des licences d'exportation d'acier le 1er janvier 2009.

Actuellement, l'industrie sidérurgique chinoise est confrontée à une pression sans précédent en faveur de sa transformation. De janvier à novembre 2025, les exportations d'acier de la Chine ont atteint 107,7 millions de tonnes, soit une hausse de 6,7 % par rapport à la même période de l'année précédente. Les exportations annuelles devraient atteindre 115 millions de tonnes, dépassant ainsi le record historique de 112 millions de tonnes établi en 2015. Parallèlement, le protectionnisme commercial mondial continue de s'intensifier. Depuis 2024, l'industrie sidérurgique chinoise a fait l'objet de plus de cinquante procédures antidumping, un nombre record. Dans ce contexte, le rétablissement du contrôle des licences d'exportation pour certains produits sidérurgiques constitue à la fois une réponse concrète aux évolutions du contexte commercial international et un choix stratégique visant à promouvoir la transition écologique et bas carbone de l'industrie sidérurgique et à optimiser sa structure d'exportation.

I. Contexte et logique de formulation des politiques
1. Situation actuelle et défis des exportations d'acier de la Chine
Les exportations d'acier chinoises ont enregistré une forte croissance en 2025. En volume, elles ont atteint 107,7 millions de tonnes de janvier à novembre, soit une hausse de 6,7 % par rapport à la même période de l'année précédente. Les exportations du seul mois de novembre se sont élevées à 9,98 millions de tonnes, en progression de 7,6 % sur un an. Selon les prévisions de Mysteel, le total des exportations d'acier pour 2025 devrait avoisiner les 115 millions de tonnes, soit une augmentation d'environ 6 % par rapport à l'année précédente, dépassant ainsi le record historique de 112 millions de tonnes atteint en 2015.

Face aux barrières commerciales sur les marchés traditionnels, la structure des exportations d'acier chinoises connaît de profondes mutations. La principale stratégie d'adaptation des entreprises repose désormais sur une diversification géographique des marchés et une substitution de produits : les exportations vers l'Afrique et l'Amérique latine ont progressé respectivement de 3,17 millions de tonnes et de 1,94 million de tonnes sur un an, contribuant à hauteur de 43 % et 26 % à la croissance des exportations. Les produits longs ont représenté 54 % de cette croissance, tandis que les exportations de tôles ont pesé sur celle-ci, la réduisant de 4 %. Si cet ajustement structurel permet de maintenir la croissance des exportations à court terme, il met également en lumière des problèmes tels que la faible valeur ajoutée des produits et la forte concentration du marché.

2. Examen de l'évolution historique des politiques
La gestion des licences d'exportation d'acier en Chine a connu une évolution en « mise en œuvre-annulation-réimplémentation », reflétant les orientations politiques et l'évolution de l'environnement du marché au fil des périodes.

Le 20 mai 2007, le ministère du Commerce et l'Administration générale des douanes ont publié l'annonce n° 41, instaurant un système de licences d'exportation pour les produits sidérurgiques relevant de 83 codes douaniers, couvrant les principales catégories telles que les bobines laminées à chaud, les bobines laminées à froid et les fils machine laminés à chaud. Cette mesure faisait suite à la croissance exponentielle des exportations d'acier chinoises en 2007, l'État cherchant à freiner ces exportations et à garantir l'approvisionnement du marché intérieur par le biais de ce système de licences. Ce système prévoyait une licence par lot, valable trois mois, et applicable uniquement aux exportations relevant du commerce général.

Le 1er janvier 2009, dans un contexte de crise financière mondiale, le ministère du Commerce et l'Administration générale des douanes ont publié l'arrêté n° 100, supprimant le système de gestion des licences d'exportation pour l'acier et les produits sidérurgiques. Ce changement de politique reflétait une volonté de maintenir la croissance et de promouvoir les exportations, afin d'aider les entreprises sidérurgiques à faire face au repli de la demande internationale.

L'année 2019 a été cruciale pour l'optimisation des politiques. Le ministère du Commerce a publié l'arrêté n° 1, révisant les « Mesures relatives à la gestion des licences d'exportation de marchandises » et supprimant l'obligation de fournir un certificat de participation aux salons économiques et commerciaux internationaux. À compter du 18 mars, les entreprises n'ont plus eu à fournir de justificatif de participation à un salon international ni d'extrait Kbis (ou d'enregistrement d'opérateur de commerce extérieur) lors de leur demande de licence d'exportation, ce qui a considérablement simplifié la procédure. Le 31 décembre, le ministère du Commerce et l'Administration générale des douanes ont publié l'avis n° 64, instaurant la dématérialisation des demandes de licences d'exportation et des procédures de dédouanement à l'échelle nationale pour les marchandises soumises à des restrictions d'exportation, à compter du 1er janvier 2020.

Cette évolution historique met en évidence les caractéristiques d'ajustement contracyclique de la politique de gestion des licences d'exportation d'acier : la mise en place de mesures de contrôle pour freiner les exportations en période de croissance trop rapide, et leur levée pour les stimuler en cas d'intensification des pressions économiques à la baisse. La réintroduction de la gestion des licences d'exportation pour certains produits sidérurgiques en 2025 s'inscrit dans cette logique tout en lui conférant une nouvelle pertinence contemporaine.

3. Lien avec les objectifs de « double bilan carbone » et la modernisation industrielle
Dans le contexte des objectifs de « double neutralité carbone » et de modernisation industrielle, cet ajustement politique revêt une importance stratégique majeure. L'industrie sidérurgique, grand émetteur de carbone, représente environ 15 % des émissions nationales. 2025 marque la première année d'intégration de ce secteur au marché national des quotas d'émission de carbone. Conformément au plan, plus de 80 % de la capacité de production nationale d'acier aura achevé sa transition vers une production à très faibles émissions d'ici fin 2025, l'objectif de porter la part de l'acier produit au four électrique de 10 % actuellement à 15 %.

La mise en œuvre du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) de l'UE représente un nouveau défi pour les exportations d'acier chinoises. Le MACF instaurera officiellement des droits de douane sur le carbone à compter de janvier 2026, obligeant les importateurs à acquérir des certificats électroniques indexés sur les prix du marché européen du carbone. Ce mécanisme contraint les entreprises sidérurgiques chinoises à accélérer leur transition écologique. Certaines entreprises nationales ont déjà commencé à exporter des produits en acier « verts », en obtenant des déclarations environnementales de produit (DEP) grâce à une vérification carbone complète du processus, et en atteignant une réduction de 50 % des émissions de carbone par tonne d'acier.

Le « Plan de travail pour une croissance soutenue de l’industrie sidérurgique (2025-2026) » propose explicitement de renforcer la gestion des exportations de produits sidérurgiques et d’optimiser la structure des exportations. L’orientation politique évolue d’un simple contrôle des volumes vers une optimisation structurelle, incitant les entreprises à réduire leurs exportations de produits à faible valeur ajoutée et à forte consommation d’énergie et à accroître celles de produits de haute technologie et à forte valeur ajoutée grâce à la gestion des licences d’exportation. Cette transformation répond à de multiples impératifs stratégiques : atteindre les objectifs de double neutralité carbone, moderniser l’industrie et surmonter les obstacles au commerce international.

II. Interprétation du contenu des politiques
1. Analyse du catalogue de produits en acier recouvert
Selon l'annexe de l'annonce, les produits sidérurgiques inclus dans la gestion des licences d'exportation couvrent cette fois 268 codes de marchandises douanières, englobant l'ensemble de la chaîne industrielle, des matières premières aux produits finis.

• Les matières premières et les produits primaires (codes 1 à 25) comprennent : la fonte non alliée (divisée en deux catégories selon sa teneur en phosphore), les produits de fer préréduit, les produits de fer spongieux, les matières premières d’acier recyclé, les déchets de fonte, les déchets d’acier inoxydable, les déchets d’acier allié, les poudres de fer et d’acier, les lingots de fer et d’acier non allié, etc. Il convient de noter que les produits relevant des codes 7, 14 et 16 doivent être conformes à la norme nationale GB/T 39733-2020 « Matières premières d’acier recyclé », applicable depuis le 1er janvier 2021, qui classe les matières premières d’acier recyclé en 7 grandes catégories et 12 qualités.

• Les billettes d'acier (codes 26 à 32) comprennent principalement : les billettes à section carrée, les brames de coulée continue, les billettes rondes de coulée continue pour roues, les billettes à teneur en carbone ≥ 0,25 %, etc. L'inclusion de ces produits témoigne de l'attention portée par les politiques publiques à la forte croissance des exportations de billettes. Les données montrent que les exportations de billettes au cours des quatre premiers mois de 2025 avaient déjà dépassé le total de 2023.

• Les produits laminés à chaud (codes 33-56) comprennent : des bobines laminées à chaud, des bobines décapées, diverses bobines laminées à chaud et des produits non laminés avec des spécifications d'épaisseur allant de moins de 1,5 mm à plus de 10 mm, etc. Ces produits représentent environ 8 % du total inclus, ce qui indique une orientation vers les exportations de plaques laminées à chaud.

• Les produits laminés à froid (codes 57 à 71) comprennent : diverses bobines et produits non laminés à froid d’une épaisseur allant de moins de 0,3 mm à plus de 3 mm, ainsi que d’autres produits plats laminés à froid en fer ou en acier non allié. Les produits laminés à froid présentent généralement une valeur ajoutée plus élevée, mais leur processus de fabrication est énergivore. Leur inclusion témoigne de la volonté de maîtriser la consommation d’énergie et les émissions de carbone.

• Les produits revêtus (codes 72 à 78) comprennent notamment les produits laminés plats étamés, plombés ou zingués en acier non allié. Ces produits représentent une part importante des exportations d'acier chinoises. Au cours des neuf premiers mois de 2025, les exportations de tôles revêtues ont progressé de 17 % par rapport à la même période de l'année précédente, tandis que des pays importateurs majeurs comme la Thaïlande et la Corée du Sud ont mis en place de nouvelles mesures de protection commerciale.

• Les autres produits en acier (codes 113-121, 260-268) comprennent : poutres en H, poutres en I, tubes sans soudure en acier allié pour service à haute température et pression, etc.

L'analyse de la structure des produits révèle une caractéristique axée sur les produits phares tout en autorisant les produits mineurs : elle inclut à la fois des produits à faible valeur ajoutée comme les billettes d'acier et certains produits haut de gamme, mais ne couvre pas toutes les variétés d'acier. Cette inclusion sélective reflète une approche réglementaire précise visant à optimiser la structure des exportations par la gestion des licences, plutôt que par de simples restrictions de volume.

2. Lien avec l'annonce n° 65 de 2024
L’avis n° 79 stipule clairement : « Les autres questions non spécifiées seront traitées conformément à l’avis n° 65 de 2024 publié par le ministère du Commerce et l’Administration générale des douanes. » L’avis n° 65 a publié le « Catalogue des marchandises soumises à la gestion des licences d’exportation (2025) », qui recense 43 types de marchandises d’exportation soumises à cette gestion.

Le lien entre les deux annonces se reflète dans :

• Cadre de continuité de la gestion : L’annonce n° 79 est un ajustement et un complément au catalogue de l’annonce n° 65, et non une nouvelle politique indépendante.

• Cohérence des principes de gestion : Les systèmes « une licence par lot » et « plusieurs licences par lot » continuent d'être mis en œuvre.

• Applicabilité aux modes de commerce : Pour l’exportation des produits sidérurgiques inclus via le commerce de transformation, les licences d’exportation doivent être demandées sur la base des documents de quotas et des contrats d’exportation ; pour l’exportation via le commerce frontalier à petite échelle, elles doivent être délivrées par les autorités commerciales provinciales conformément aux quotas et aux exigences émis par le ministère du Commerce.

Ce dispositif de liaison garantit la continuité et la stabilité des politiques, permettant aux entreprises de s'adapter aux nouvelles exigences dans le cadre de gestion existant.

III. Analyse de l'impact potentiel sur le marché
1. Impact à court terme

• Certaines entreprises pourraient privilégier le marché intérieur au détriment des exportations. Parallèlement, elles accéléreront l'écoulement de leurs stocks afin d'éviter une hausse des coûts de mise en conformité suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation.

• Les entreprises accéléreront leur transition vers les produits à forte valeur ajoutée. Les grandes entreprises nationales, s'appuyant sur leurs avantages technologiques, privilégieront le développement de leurs exportations de produits à forte valeur ajoutée. Les aciéries à processus court des principales provinces sidérurgiques comme le Fujian et le Jiangsu seront confrontées à une pression accrue en raison de leur gamme de produits unique et de leur faible valeur ajoutée.

• À compter du 15 décembre, les entreprises pourront demander des licences pour 2026, ce qui incite certaines à prendre des dispositions anticipées pour s'adapter à ce changement de politique.

2. Impact structurel à moyen et long terme
À long terme, la gestion des licences d'exportation aura des répercussions structurelles et profondes sur les exportations d'acier de la Chine.

• Impact sur la structure des exportations : Les exportations de produits à faible valeur ajoutée seront limitées : des produits comme les billettes d’acier et les bobines laminées à chaud verront leur compétitivité à l’exportation diminuer en raison de l’augmentation des coûts liés aux demandes de licences. Cette politique incitera les entreprises à accroître leurs investissements en R&D et à développer des produits sidérurgiques haut de gamme. La part des exportations de tôles haut de gamme devrait passer de 37 % en 2025 à 45 % d’ici 2030. Par ailleurs, l’exigence de certificats de contrôle qualité pour les demandes de licences encouragera les entreprises à mettre en place des systèmes de gestion de la qualité complets et à rehausser leurs normes de qualité.

3. Impact sur la distribution des exportations

• Les exportations vers les marchés traditionnels comme l'Asie du Sud-Est et l'Union européenne pourraient diminuer en raison des effets conjugués de la gestion des licences et des barrières commerciales. À l'avenir, les entreprises exportatrices accéléreront probablement leur exploration des marchés émergents en Afrique, en Amérique latine, au Moyen-Orient et dans d'autres régions de l'initiative « la Ceinture et la Route ».

• Les grandes entreprises vont encore accroître leur part de marché à l'international, en tirant parti des avantages liés à leur marque et à leurs canaux de distribution.

IV. Résumé
L’annonce n° 79 de 2025, rétablissant la gestion des licences d’exportation pour certains produits sidérurgiques, constitue une politique réglementaire précise, alliant ajustement contracyclique et caractéristiques contemporaines. Son objectif principal n’est pas la limitation des volumes, mais plutôt, grâce à l’intégration différenciée de 268 codes douaniers, de résoudre le dilemme de « l’augmentation des volumes face à la baisse des prix » et les pressions liées aux frictions commerciales, en orientant le secteur de l’expansion vers l’amélioration de la qualité et de l’efficacité.

À court terme, les entreprises spécialisées dans les produits à faible valeur ajoutée pourraient être confrontées à des ajustements progressifs, tels qu'une réorientation vers le marché intérieur et l'écoulement de leurs stocks. À moyen et long terme, cette politique entraînera trois transformations structurelles majeures : les exportations de produits à forte consommation d'énergie et à faible valeur ajoutée seront limitées, tandis que la part des aciers verts haut de gamme augmentera progressivement (les exportations de tôles haut de gamme devraient atteindre 45 % d'ici 2030) ; l'expansion des marchés se déplacera vers les marchés émergents comme l'Afrique et l'Amérique latine, réduisant ainsi la dépendance aux marchés traditionnels ; le paysage concurrentiel du secteur sera remodelé, mettant en évidence les avantages des grandes entreprises.

Cette politique s'inscrit dans la continuité des cadres de gestion antérieurs pour garantir la stabilité, tout en s'alignant étroitement sur les objectifs de double neutralité carbone et de modernisation industrielle. Elle incite les entreprises à une transition écologique afin de lever les obstacles au commerce vert, tels que la CBAM. À l'avenir, les entreprises devront s'adapter activement aux exigences de conformité et accélérer l'innovation et la transformation. Le secteur formera ainsi un cercle vertueux « optimisation des exportations – modernisation industrielle – développement vert », jetant les bases d'un développement de haute qualité pour l'industrie sidérurgique.